Kirkkolakia koskevien ehdotusten käsittely hallituksessa ja eduskunnassa

Eduskunnassa on tätä kirjoitettaessa vireillä esitys uudeksi kirkkolaiksi, joka korvaisi nykyisen, vuonna 1994 voimaan tulleen kirkkolain. Kyseessä on lainsäädäntötekninen kodifiointi, johon ei sisälly merkittäviä aineellisia muutoksia, vaan pääasiallisena tavoitteena on rakenteellisesti johdonmukaisempi ja selkeämpi kirkkolaki. Tämä artikkeli tarjoaa taustatietoa siihen, millaisia vaiheita kirkkolakiehdotuksen käsittelyyn valtioneuvostossa ja eduskunnassa sisältyy ja miten kirkkolain erityinen säätämisjärjestys vaikuttaa käsittelyprosessiin.

Kirkolla on yksinomainen aloiteoikeus kirkkolain säätämiseen, muuttamiseen ja kumoamiseen

Kirkkolakijärjestelmämme kulmakivi on kirkon yksinomainen aloiteoikeus kirkkolain säätämiseen, muuttamiseen ja kumoamiseen. Hallitus tai eduskunta eivät voi muuttaa kirkolliskokouksen tekemän kirkkolakiehdotuksen sisältöä. Vain asiasisältöön vaikuttamattomat lainsäädäntöteknisten virheiden oikaisut ovat mahdollisia ja niistäkin on saatava kirkkohallituksen lausunto. Muutoin kirkon tekemä ehdotus voidaan ainoastaan joko hyväksyä sellaisenaan tai hylätä kokonaan.

Kirkkolain erityinen säätämisjärjestys rajoittaa merkittävästi eduskunnan lainsäädäntövaltaa kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa ja on tässä suhteessa valtiosääntöoikeudellisesti varsin poikkeuksellinen. Erityisen säätämisjärjestyksen johdosta myös kirkkolain valmistelu- ja käsittelyprosessi poikkeaa olennaisesti muista lainsäädäntöhankkeista ja on niihin verrattuna huomattavasti monivaiheisempi.

Kirkkolakia koskevat ehdotukset valmistellaan pääsääntöisesti kirkkohallituksessa ja niiden antamisesta valtioneuvostolle päättää kirkolliskokous. Kirkon piirissä tapahtuvan monivaiheisen valmistelun ja käsittelyn lopputuloksena on hallituksen esityksen muotoon laadittu lakiehdotus perusteluineen. Kirkon omassa valmistelussa on tärkeä noudattaa hyvän lainvalmistelun vaatimuksia. Koska lakiehdotuksen asiasisältö lyödään lopullisesti lukkoon jo kirkolliskokouskäsittelyssä, mahdollisia valmistelun puutteita ei ole enää mahdollista paikata myöhemmissä vaiheissa. Tarvetta huolelliseen valmisteluun korostaa se, että kirkolliskokouksen päätöksen jälkeen myös asiasisältöön vaikuttamattomien teknisten virheiden korjaaminen on tavallista vaikeampaa.

Kirkkolakiesitykset viimeistellään opetus- ja kulttuuriministeriössä

Valtioneuvostossa kirkkolakiehdotusten jatkokäsittely kuuluu opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle. Itse lakitekstiä ei ministeriössä voida muuttaa, mutta ministeriössä tarvittaessa viimeistellään esityksen perusteluosaa esimerkiksi rakenteen ja esitystavan osalta tai tiivistämällä eduskuntakäsittelyn kannalta vähemmän merkityksellisiä osioita. Joskus voidaan myös yhdistää kirkolliskokouksen erikseen päättämiä lakiehdotuksia yhteen hallituksen esitykseen. Teknisen viimeistelyn jälkeen esitys käännätetään ruotsiksi.

Kaikki lakiesitykset, myös kirkkolakia koskevat, on lähetettävä oikeusministeriöön laintarkastusta varten, jollei asian kiireellisyydestä välttämättä muuta johdu. Laintarkastuksessa tarkastetaan muun muassa, että esitys on rakenteeltaan ohjeiden mukainen, siinä on otettu huomioon yleiset oikeusperiaatteet ja muu voimassa oleva oikeus, lakiehdotus on sisäisesti johdonmukainen ja oikein jäsennelty, siinä on käytetty moitteetonta lakikieltä ja että suomenkielinen ja ruotsinkielinen lakiehdotus ovat saman sisältöiset. Kirkkolakiehdotusten valmistelussa laintarkastuksesta ei saada täyttä hyötyä, koska se ajoittuu vaiheeseen, jolloin muutosten tekeminen lakiehdotukseen on mahdollista vain hyvin rajoitetusti.

Jos esityksen viimeistelyvaiheessa tai laintarkastuksessa havaitaan lainsäädäntöteknisiä virheitä, ministeriö pyytää niiden korjaamisesta lausunnon kirkkohallitukselta. Korjausmenettelyssä ei voi tehdä lakiehdotukseen muunlaisia parannuksia kuin virheiden korjauksia. Esimerkiksi kielellisiä tai lakiteknisiä parannuksia ei voi tehdä, jollei kirkolliskokouksen ehdottama muoto ole sinänsä virheellinen.

Virhettä ei myöskään voi korjata, jos korjaus vaikuttaisi lakiehdotuksen asiasisältöön. Asiasisällön muutoksen merkittävyydellä ei tässä ole merkitystä, vaan vähäinenkin vaikutus asiasisältöön estää korjausmenettelyn käyttämisen. Jos lakiehdotuksessa ilmenee sellaisia muutostarpeita, joita ei ole mahdollista korjata lainsäädäntöteknisten virheiden korjausmenettelyssä, korjaaminen edellyttää kirkolliskokouksen päätöstä.

Esityksen antamisesta eduskunnalle päättää valtioneuvoston yleisistunto

Kirkkolakia koskevan ehdotuksen antamisesta eduskunnalle päättää valtioneuvosto yleisistunnossa. Valtioneuvosto voi periaatteessa myös päättää, ettei esitystä anneta eduskunnalle. Asian esittelijänä valtioneuvostossa toimii opetus- ja kulttuuriministeriön virkamies ja esittelevänä ministerinä kirkollisasioista valtioneuvoston työnjaon mukaan vastaava ministeri. Kirkkolakia koskevissa asioissa ei ole yleensä tarpeen poliittiselle käsittelylle ennen yleisistuntoa esimerkiksi ministerityöryhmissä, ministerivaliokunnissa tai hallituksen iltakoulussa.

Valtioneuvoston oikeuskansleri tarkastaa yleisistuntoon jaettavat esittelylistat ennen istuntoa. Hallituksen esitysten tarkastuksessa oikeuskansleri keskittyy erityisesti muun muassa perusteluihin esityksen suhteesta perustuslakiin.

Eduskunta ei voi muuttaa kirkkolakiehdotuksen sisältöä

Eduskunnassa kirkkolakia koskevan esityksen käsittely etenee menettelyn kannalta samassa järjestyksessä kuin muidenkin lakiesitysten. Lähetekeskustelussa annetaan evästyksiä valiokuntakäsittelyä varten ja päätetään lopuksi siitä, mihin valiokuntaan asia lähetetään käsiteltäväksi. Kirkkolakia koskevat asiat käsitellään hallintovaliokunnassa. Tarvittaessa asia voidaan lähettää lisäksi jollekin toiselle valiokunnalle lausunnon antamista varten. Valiokuntakäsittelyssä keskeinen osa on asiantuntijoiden kuuleminen. Kirkkolakiesitystä käsiteltäessä on tapana kuulla ainakin esityksen esitellyttä opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiestä, kirkkohallituksen edustajaa ja tarpeen mukaan muita asiantuntijoita ja sidosryhmien edustajia.

Käytännössä kirkkolakiehdotusten käsittelyyn valiokunnassa vaikuttaa se, että niihin ei voida tehdä muutoksia. Poliittiset näkökohdat eivät nouse käsittelyssä esille samalla tavalla kuin yleensä lakiehdotusten käsittelyssä. Tarkastelun näkökulmana on pikemminkin, liittyykö kirkkolakiehdotukseen sellaisia oikeudellisia ongelmia, jotka estävät sen hyväksymisen. Tyypillisimmin tällainen kysymys voi nousta esiin sen suhteen, onko ehdotus sopusoinnussa perustuslain ja ihmisoikeussopimusten kanssa. Periaatteessa vastaavan kaltaisia ongelmia voisi syntyä myös silloin, jos kirkkolain havaittaisiin olevan ristiriidassa EU-oikeuden kanssa.

Lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta on perustuslakivaliokunnan tehtävä. Jos lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta on epäilystä, perustuslakivaliokunta käsittelee asian ja antaa siitä lausunnon mietintövaliokunnalle. Perustuslakivaliokunnan lausunnot perustuvat oikeudelliseen harkintaan ja sen lausuntoja lakiehdotuksen perustuslain ja ihmisoikeussopimusten mukaisuudesta pidetään käytännössä sitovina.

Jos kirkkolakia koskevassa ehdotuksessa havaitaan ristiriita perustuslain tai ihmisoikeussopimusten kanssa, tilanne on kirkkolain säätämisjärjestyksen vuoksi hankalampi kuin muiden lakiehdotusten kohdalla. Tavallisesti mietintövaliokunta voi tehdä perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta muutoksia lakiehdotukseen niin, että se voidaan hyväksyä ilman perustuslain säätämisjärjestystä. Kirkkolakiehdotuksen korjaaminen perustuslain mukaiseksi edellyttää tässäkin vaiheessa kirkolliskokouksen uutta päätöstä, jolla se muuttaa alkuperäistä ehdotustaan.

Näin joudutaan toimimaan kirkkolain kodifiointia koskevan esityksen (HE 19/2019 vp) kohdalla. Koska perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan (PeVL 4/2020 vp) esityksen olevan eräiltä osin ristiriidassa perustuslain kanssa, hallintovaliokunta on tätä kirjoitettaessa keskeyttänyt ehdotuksen käsittelyn. Tarkoituksena on, että kirkolliskokous päättää seuraavalla istuntokaudella kokonaan uudesta kirkkolakiehdotuksesta, joka annetaan eduskunnalle uutena hallituksen esityksenä.

Valiokunnan mietinnön valmistuttua lain hyväksymisestä päätetään eduskunnan täysistunnossa kahdessa käsittelyssä. Kirkkolakiin ei täysistuntokäsittelyssäkään voida tehdä muutoksia. Eduskunnan hyväksymän lain vahvistaminen tapahtuu valtioneuvoston yleisistunnossa ja presidentin esittelyssä. Lain voimaantuloaika päätetään yleensä lain vahvistamisen yhteydessä.

Kirjoittaja

Linkit ja kirjallisuus

Lainvalmistelun prosessiopas. lainvalmistelu.finlex.fi
Kirkollisen lainvalmistelun kehittämistyöryhmän mietintö. Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:34
Hallituksen esitys eduskunnalle kirkkolaiksi 19/2019 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle kirkkolaiksi annetun hallituksen esityksen (19/2019 vp) täydentämisestä 93/2019 vp
Perustuslakivaliokunnan lausunto 4/2020 vp